עובדות מאחורי החלטות מועצת הביטחון 242 ו-338

אז מה בעצם אומרות החלטות מועצת הביטחון 242 ו-338? לרוב נוטים אנו להאמין כי החלטות אלה דורשות מישראל נסיגה מלאה לקווי שביתת הנשק 1949, קרי הקו הירוק. תפיסה מוטעית זו באה בעקבות חלופת המכתבים בין ראש ממשלת ישראל, יצחק רבין, ליושב ראש אש"ף, יאסר ערפאת, בנושא ההכרה ההדדית בין ישראל לאש"ף אשר בה מבססים הפלסטינים את תביעותיהם באמצעות החלטות 242 ו-338 אך מציגים אותן עפ"י הבנתם ולפי הגדרתם האלטרנטיבית שלפיה על ישראל לסגת לקווי 67' .¹ ישנם גם אנשים הטועים לחשוב כי החלטות אלה מחייבות את ישראל להכיר בזכות השיבה של הפליטים הפלסטינים מ-48' ומ-67'.המציאות שונה ממה שמקובל לחשוב. ננסה להבין מה באמת העניין העומד מאחורי שתי ההחלטות החשובות הללו. תחילה נסביר בקצרה מהי החלטה 338. החלטה זו נקבעה ע"י מועצת הביטחון של האו"ם ב-22 לאוקטובר 1973 בעקבות מלחמת יום הכיפורים ודרשה מישראל ומשכנותיה להפסיק את ההתקפות ולפתוח במשא ומתן. ההחלטה קוראת במפורש ליישם את החלטה 242 מ-22 בנובמבר 1967 שהחליטה מועצת הביטחון בעקבות מלחמת ששת הימים.² מאחר שהחלטה זו למעשה מתבססת על קודמתה הקודמת מ-67' ננסה תחילה להבין קודם מה משמעותה  וכיצד היא משפיעה על ההחלטה מ-73'. נפתח בשאלה פשוטה: האם החלטה 242 מדברת על חזרה מלאה לקווי ה-4 ביוני 1967? לא ולא! היה ויכוח בין המנסחים הצרפתים והרוסים לבין האמריקאים והבריטים בנדון. הרוסים דרשו להוסיף את המילה "כל"  והצרפתים רצו להוסיף את ה"א הידיעה לפני המילה "שטחים", כלומר עלפי הגרסה הצרפתית, על ישראל לסגת מכל השטחים שכבשה, בעוד צוות דוברי האנגלית דרשו להשמיט את המילה "כל" ואת ה"א הידיעה . מנסחי ההחלטה - לורד קרדון, יוג'ין רוסטוב, ארתור גולדברג, ג'ור'ג א. בראון ו-ג'.ל. הרגרוב - הסבירו כי ההשמטה הזו הייתה מכוונת וכי לגישתם ישראל אינה מחויבת לסגת משטחים שכבשה במהלך מלחמת מגן חוקית.³ ארה"ב לא שכחה את נסיגתה של ישראל מסיני ב-1957 בלחץ אמריקני וללא הסכם שלום, והבינה את החשיבות להבטיח שתוצאות מלחמת ששת הימים לא יהיו חזרה על חוויית 1957. לפרק היסטורי זה בעל חיוניות רבה כי הוא מבהיר מדוע לא נסוגה ישראל מאף סנטימטר אחד של שטחים ללא הסכמי שלום (למעט רצועת עזה ב-2005).⁴

"קריאטיב קומונס שינויים טריטוריאליים במזרח התיכון עקב מלחמת ששת הימים",
ע"י פליקס במנהרת הזמן, תחת רישיון CC 3.0

כעת נדון בנקודה נוספת, מה בעצם אומרת ההחלטה לגבי הפליטים? בסעיף 2 (b) צריך להשיג “פתרון צודק לבעיית הפליטים”,היינו ההתייחסות היא לפליטים ככלל ולא ספציפית לפליטים ערבים, שכן היו גם פליטים יהודים בעקבות המלחמה ב-48' .⁵ הפרשנות שההחלטה 242 אינה דוגלת בזכות השיבה של הפלסטינית מבוססת על קריאה פשוטה של הטקסט, הקורא לפתרון צודק, בלי להגדיר מהו פתרון צודק. אילו הייתה כוונה ליישם את החלטת האו"ם III)194), היא הייתה מוזכרת מפורשות, כפי שהחלטה 242 מוזכרת בהחלטה 338, אבל גם אם, עדיין ההחלטה 194 אינה מעניקה זכות שיבה.⁶ השופט ארתור גולדברג שכיהן כשגריר ארה"ב באו"ם לשעבר, וממנסחי ההחלטה, הסביר כי בסעיף על הפליטים השמטת המילה "פלסטינים" הייתה מכוונת, שכן הכוונה היא לפליטים היהודים והערבים כאחד ושאין כל התייחסות למשא ומתן עם אש"ף או התייחסות למדינה פלסטינית באיו"ש.⁷ לאחר שנופצו שני המיתוסים הנ"ל נדון בשאלת על תוקפּה המשפטי של ההחלטה 242. ידוע שמועצת הביטחון מוסמכת לקבל החלטות בעלות תוקף משפטי מחייב, במיוחד בנושא ה”איומים על השלום, הפרת השלום ומעשי תוקפנות” (פרק VII למגילה), המועצה מקבלת בדרך כלל החלטות בגדר המלצות בלבד. במסיבת עיתונאים ב-19 במארס 1992 הסביר המזכיר הכללי של האו”ם כי "החלטה שאינה מבוססת על פרק VII אינה מחייבת. וכן החלטת המועצה מס’ 242 (1967) אינה מבוססת על פרק VII למגילת האו”ם. ומכאן ש“אותה החלטה אינה ניתנת לאכיפה, באשר היא לא התקבלה על-פי פרק VII". כמו כן בדיון שקדם לקבלת ההחלטה הדגישו המנסחים כי הם פועלים עפ"י פרק VI של המגילה, כלומר הם מטפלים ביישובו של סכסוך “שהמשכתו עלולה לסכן את קיום השלום והביטחון הבינלאומיים”. כאשר התייחסו לפרק VI של מגילת האו"ם הדגישו מנסחי ההחלטה שתהיה זו בגדר המלצה בלבד. גם תוכנה מעיד כי מדובר בהמלצה בלבד כפי שהסביר שגריר ארה"ב ש“ההחלטה קובעת עקרונות כלליים וצופה שתושג ‘הסכמה’ על הפרטים. הצדדים חייבים לעטות בשר על העצמות החשופות הללו”.⁸ באשר להחלטת מועצת הביטחון 338 ב-1973- זו חיזקה את קודמתה במספר מובנים אך אין זאת אומרת שהפכה אותה להחלטה מחייבת. היא מדגישה שיש ליישם את החלטה 242 “על כל חלקיה” עם זאת קוראת במפורש למשא-ומתן בין הצדדים ומכאן לא ניתן להסיק כי היא מחייבת (רק בפסקה 3 כתובה המילה "מחליטה").⁷ גם אם היה לה תוקף מחייב, הרי הוא דרש אך ורק ניהול משא ומתן עפ"י הקווים המנחים שנכללו בהחלטה 242 ותו לא.⁹ לנושא הדיון הבא, הזכות "לחיות בשלום בתוך גבולות מוכרים ובטוחים" חשיבות ממדרגה ראשונה. זכות זו המצוינת בהחלטה מבהירה היטב כי ישראל לא הייתה מחויבת לחזור בדיוק לקווי שביתת הנשק כפי שהסבירו המנסחים, שכן גבולות אלה אינם בטוחים. ³ אמנם נאמר כי מועצת הביטחון מתנגדת ל”רכישת טריטוריה באמצעות מלחמה”, אך אין ההחלטה עוסקת בכיבוש בנסיבות של מלחמת ששת הימים. עפ"י מועצת הביטחון, הכיבוש הצבאי של ישראל מהיותו פעולה של הגנה עצמית,  היה חוקי וחוקיותו בתוקף עד שיושג הסדר שלום ויותוו גבולות קבועים ומוסכמים. מכאן ברור כי לאחר משא ומתן על שטחים יכולה ישראל לספח באופן חוקי כל שטח שנכבש בעימות האחרון. קיימת סברה כי ב- 1981 ישראל סיפחה רשמית את רמת הגולן ובצעדה זה הפרה את החוק הבינלאומי ואת החלטה 242 של האו"ם, למרות זאת לאחר שנסוגה ישראל משטחים ברמת הגולן, הפך גבולה הצפוני עם סוריה ל"גבול מוכר" ולכן הסיפוח היה חוקי. השופט פרופסור יוליוס סטון כתב: "אין שום אסמכתא בחוק הבינלאומי הדורש ממחזיק צבאי חוקי בשטח כמו במקרה הזה לחכות לנצח לפני הנהגת שלטון וממשל קבועים באזור... הרבה עורכי דין בינלאומיים אכן הביעו התפעלות לנוכח הסבלנות, שהפגינה ישראל בכך, שחיכתה זמן רב כל כך". פרופ' יוג'ין רוסטוב הסביר כי "החלטה 242 ... מתירה לישראל לנהל את השטחים שכבשה ב-1967 עד להשגת שלום צודק ומתמשך במזרח התיכון."¹⁰

לסיכום, בחינה מדוקדקת של ההוראות הרלוונטיות של החלטה 242 , מעלה את המסקנה שהחלטה זו קבעה מספר עקרונות העשויים להוביל לפתרון הסכסוך הערבי-ישראלי בדרכי שלום: נסיגה ישראלית משטחים שנכבשו ב-1967 אל גבולות בטוחים ומוכּרים שייקבעו בהסכמה וצורך בפתרון צודק לבעיית הפליטים, בלי להתייחס לזכות שיבה. בנוגע ל"גבולות בטוחים ומוכּרים", החלטה 242 התנסחה במילים "טריטוריות שנכבשו" ולא "הטריטוריות שנכבשו" ובכך אפשרה  את פתיחת המשא ומתן על סוגיית גבולותיה הסופיים של ישראל בתמורה לנסיגתה משטחים מצריים, ירדניים וסוריים וכן ההחלטה לא דרשה שקווי שביתת הנשק יהיו הגבולות הבינלאומיים המוכרים של ישראל. ¹¹ בנושא גבולותיה של ישראל העניקה החלטה 242 העניקה לישראל שטח נרחב יותר על פי הדרישה ל"גבולות בטוחים ומוכּרים", שכן שגריר ארצות הברית באו"ם, ארתור גולדברג, הכריז בנובמבר 1967 כי קווי שביתת הנשק אינם מעניקים ביטחון לישראל. נכון לשנת 2013 לישראל גבולות בינלאומיים מוכרים וסופיים עם מצרים ורצועת-עזה, לבנון וירדן: הגבול עם מצרים נקבע בחוזה השלום בשנת 1979; כפי שהגבול עם ירדן נקבע בהסכם שנחתם בין שתי המדינות בשנת 1994; הגבול עם רצועת עזה נקבע דה פקטו עם פינוי השטח מאזרחים ומצבא ב-2005 ועם הוויתור על כל תביעה טריטוריאלית ברצועה .^שם גבולה של ישראל עם לבנון נותר מאז ומתמיד לאורך הגבול הבינלאומי המוכּר בין שטח המנדט על ארץ ישראל לבין שטח המנדט על סוריה (לבנון). לאחר נסיגה משטחים ברמת הגולן וסיפוחה ב-1981 קיימים גבולות מוכרים עם סוריה איך הם אינם סופיים והם יקבעו סופית בהסכם שלום.¹² בנוגע לסוגיית הפליטים קיימת אפשרות שהפתרון יכלול זכות של פליטים להתיישב במדינה פלסטינית לאחר שתקום, או להתיישב ולהשתלב במדינות אחרות (ערביות ולא-ערביות) ואולי שיבה של מספר מצומצם של פליטים לישראל, מסיבות הומניטריות משכנעות, כגון איחוד משפחות, בד בבד יש לפצות את הפליטים היהודים ממדינות ערב על סבלם ועל רכושם שנלקח מהם.¹³

הערות:

1. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי" עמ' 178-187
2. החלטה 338 סעיף 2
3. אתר מלחמת ששת הימים של C.A.M.E.R.A - המנסחים מסבירים את המשמעות
   מיטשל בארד "מיתוסים ועובדות" , פרק 12-"האו"ם",מיתוס "החלטת 242 דורשת ממדינת ישראל לחזור לגבולות 67", עמ' 118.
   ”Eli E. Hertz - UN Security Council Resolution 242 ch.The Meaning of the Words “All” & “The
4. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי"  - מאמר של ניקולס רוסטוב "ההקשרים ההיסטוריים והמשפטיים של גבולות ישראל" עמ' 70
5. מיטשל בארד "מיתוסים ועובדות" , פרק 13-"הפליטים", מיתוס "לכל הפליטים הפלסטיניים יש זכות לשוב לבתיהם", עמ' 152
6. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי" - מאמר של רות לפידות "הפירוש הנכון של החלטת מועצת הביטחון 242 (1967)",פרק "החלטה 242 וסוגיית הפליטים" עמ' 80.
   רות לפידות - "עיוות משמעותה של החלטת מועצת הביטחון מס' 242 (1967)"
7. ארתור גולדברג - Resolution 242 After Twenty Year
8. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי"- מאמר של רות לפידות "הפירוש הנכון של החלטת
   מועצת הביטחון 242 (1967)",פרק "החלטה 242 וסוגיית הפליטים" עמ' 76.

   רות לפידות - "עיוות משמעותה של החלטת מועצת הביטחון מס' 242 (1967)"
9. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי"- מאמר של רות לפידות "הפירוש הנכון של החלטת מועצת הביטחון 242 (1967)",פרק "החלטה 242 וסוגיית הפליטים" עמ' 77.
   רות לפידות - "עיוות משמעותה של החלטת מועצת הביטחון מס' 242 (1967)"
10. מיטשל בארד "מיתוסים ועובדות" , פרק 8 -"גבולות", מיתוס "ב- 1981 ישראל סיפחה רשמית את רמת הגולן באופן לא חוקי תוך כדי הפרת החוק הבינלאומי והחלטה 242 של האו"ם." עמ' 71;
    שם, פרק 18 - "ההתנחלויות", מיתוס "למדינת ישראל אין כל זכות להימצא בגדה המערבית", "התנחלויות ישראליות אינן חוקיות." עמ'  257.
    Eli E. Hertz - Reply, ch.8 UN Security Council Resolutions 242 and 338, pp. 98
11. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי"- מאמר של ניקולס רוסטוב "ההקשרים ההיסטוריים והמשפטיים של גבולות ישראל" עמ' 71.
12. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי"- מאמר של ניקולס רוסטוב "ההקשרים ההיסטוריים והמשפטיים של גבולות ישראל" עמ' 72.
13. "זכויותיה של ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי"  - מאמר של רות לפידות "הפירוש הנכון של החלטת מועצת הביטחון 242 (1967)",פרק "החלטה 242 וסוגיית הפליטים" עמ' 81
    רות לפידות - "עיוות משמעותה של החלטת מועצת הביטחון מס' 242 (1967)".